Conseil d'Etat - Laïcité : 5 à zéro !
Un coup de chapeau à la laïcité, ou un coup d'arrêt(s) ?
par Charles Arambourou

Le Conseil d’Etat vient de rendre le même jour cinq arrêts concernant la laïcité, dont certains considérants sont communs : il s’agit donc d’arrêts de principe. Ces décisions marquent incontestablement une première étape dans la remise en cause de la loi de 1905. Mais, comme toujours, il convient d’examiner les deux plateaux de la balance du juge...
(article écrit pour l'UFAL, publié avec l'aimable autorisation de l'auteur)

Sommaire de l'article :

1. Une réaffirmation apparente...
2. ... mais de nouvelles dérogations
   Une conception restrictive du cultuel et extensive de l'intérêt local
   Le financement public d’édifices à caractère cultuel rentre par la fenêtre
   L’ordonnance du 21 avril 2006 sur les « baux emphytéotiques administratifs » déroge à la loi de 1905
3. Notes
4. Annexe : Que peut-on encore faire pour la laïcité dans des cas semblables ?

1 - Le Conseil d'Etat réaffirme en apparence les principes concernant les édifices religieux et l'interdiction des subventions aux cultes...

Dans des termes communs aux cinq espèces, sont confirmées chaque fois les limites des interventions financières des collectivités publiques posées par les articles 13 et 19 de la loi (1) .
La Haute Juridiction rappelle que « les collectivités publiques peuvent seulement » :

- « … financer les dépenses d’entretien et de conservation des édifices servant à l’exercice public d’un culte dont elles sont demeurées ou devenues propriétaires lors de la séparation des Eglises et de l’Etat… » - donc antérieurs à 1905 : (cf. art. 13) ;- « … ou accorder des concours aux associations cultuelles pour des travaux de réparation d’édifices cultuels ;… » (cf. art. 19).Le Conseil d’Etat précise donc :- « […] qu’il […] est interdit [aux collectivités publiques] d’apporter une aide à l’exercice d’un culte ; […] » (arrêt Commune de Trélazé), appelée « libéralité » ;- qu’une collectivité territoriale ne peut financer « un équipement ou un aménagement en rapport avec un édifice de culte » s’il est « destiné [exclusivement] à l’exercice du culte » (arrêt Fédération de la libre pensée et de l’action sociale du Rhône et M. P.) ;- que « …les collectivités publiques ne peuvent […] apporter aucune contribution directe ou indirecte à la construction de nouveaux édifices cultuels ; » (arrêt Mme V.)

Cette dernière précision réjouira ceux qui se sont, à juste titre, élevés contre la reconstruction à neuf d’une église catholique par la commune des Lilas (93) propriétaire.

Il s’agit là des premières dérogations à la loi de 1905, depuis longtemps critiquées : le dernier alinéa de l’art. 13, introduit par la loi du 13 avril 1908, confirmait le régime de faveur obtenu par l’église catholique, seul culte ayant refusé l’affectation des églises construites avant 1905. Celles-ci restant donc propriétés des communes, des départements, ou de l’Etat, la loi de 1908 permettait aux collectivités, par cet alinéa, d’assurer la totalité de l’entretien de ce patrimoine public « non réclamé » –c’est-à-dire des lieux de culte catholiques.

Quant au dernier alinéa de l’article 19, destiné à l’origine à protéger uniquement le patrimoine classé, il a été modifié par une loi de Vichy du 25 décembre 1942 (cadeau de Noël à l’épiscopat), qui en a étendu le bénéfice à tous les lieux de culte, classés ou non, quels que soient donc leur date de construction et leur régime juridique.

Ces reculs incontestables ont été obtenus par l’église catholique à la suite d’un véritable bras de fer avec la République, qui n’a pris fin qu’en 1926. Aucun régime n’est revenu dessus ; même la loi de Pétain n’a jamais été abrogée. Le Conseil d’Etat n’a donc pas innové en rappelant ces dérogations au principe de séparation, de même d’ailleurs que les restrictions et les interdictions qui les encadrent.
En apparence du moins, car ce rappel procède davantage du coup de chapeau que du coup d’arrêt… [ Haut de la page ]


2 … tout en consacrant de nouvelles dérogations à la loi de 1905

En réalité, si le Conseil d’Etat –que l’on sait plutôt réticent vis-à-vis de la laïcité (2) - a joint plusieurs espèces assez différentes, c’est pour se livrer à un premier « toilettage », par voie jurisprudentielle, de la loi de 1905. Ce toilettage (traduisons : « remise en cause ») est réclamé depuis longtemps par les partisans du subventionnement des cultes, qui vont donc trouver matière à satisfaction dans le « paquet » jurisprudentiel ainsi offert.
On reprendra ci-dessous, en police réduite, le « sens » de chaque décision, tel que communiqué sur le site du CE lui-même. En revanche, la Haute Juridiction assortit la plupart des décisions de conditions ou de restrictions précises (soulignées ci-après).

2.1 – Une conception restrictive du « cultuel », une conception extensive de « l’intérêt public local »
 Si seul le financement public du « cultuel » est interdit, il suffit de trouver du « culturel », ou d’invoquer un « intérêt public local », et le tour est joué. La formule magique « ne fait pas obstacle » permet au juge d’autoriser, sans avoir à les motiver (3), des atteintes discrètes mais efficaces au principe de séparation.

1. Commune de Trélazé : la loi de 1905 « ne fait pas obstacle » au financement d’un orgue par une collectivité…
« […] dès lors qu’existe un intérêt public local (organisation de cours ou de concerts de musique) et qu’un accord, qui peut par exemple figurer dans une convention, encadre l’opération. »
L’obligation d’une convention maintient un relatif rempart. Nul ne niera que l’installation d’un orgue présente un intérêt musical et culturel : mais on peut contester que la ville de Trélazé ait les ambitions, ou les moyens, de la politique culturelle exigée par le CE.
2. Fédération de la libre pensée et de l’action sociale du Rhône et M. P. : Lyon peut subventionner un ascenseur pour l’accès des personnes à mobilité réduite à la basilique de Fourvière.
« La loi de 1905 ne fait pas obstacle aux actions des collectivités territoriales visant à valoriser les atouts culturels ou touristiques qu’un édifice cultuel présente pour elles. […] En effet, cet ascenseur présente un intérêt public local lié à l’importance de l’édifice pour le rayonnement culturel et le développement touristique et économique de la ville, qui justifie l’intervention de la commune. »

Certes, le texte de l’arrêt précise les conditions à remplir : 1° existence d’un « intérêt public local » ; 2°équipement non destiné à l’exercice du culte ; 3° convention excluant le versement à une association cultuelle et garantissant l’affectation des fonds. Mais comment ne pas s’inquiéter d’un intérêt public aussi largement étendu au tourisme et à l’économie : toute commune lieu de pèlerinage ne peut-elle l’invoquer ? Et que penser des subventions publiques aux « ostensions » (processions rituelles) du Limousin, récemment annulées pourtant ? Il est désormais bien des « accommodements » avec la laïcité. [ Haut de la page ]

 

2.2 – Le financement public d’édifices à caractère cultuel rentre par la fenêtre

3. Communauté urbaine du Mans – Le Mans Métropole : le financement d’un abattoir rituel temporaire pour l’Aïd-el-Kébir (380 000 €) peut être d’intérêt public, si :
« […] la nécessité que les pratiques rituelles soient exercées dans des conditions conformes aux impératifs de l’ordre public, en particulier de la salubrité et de la santé publiques, […] en l’absence d’abattoir proche. […] En outre, les conditions d’utilisation de l’équipement en cause doivent respecter le principe de neutralité à l’égard des cultes et le principe d’égalité et elles doivent exclure toute libéralité et, par suite, toute aide à un culte. »
La légèreté de la motivation confond : c’est par définition à l’organisateur de l’abattage rituel qu’il appartient de respecter les conditions de la réglementation, non à la commune. La subvention de 380 000 € présente donc tous les caractères d’une « libéralité » au culte musulman. Les « restrictions » posées ne sont que des trompe-l’œil.
4. Commune de Montpellier : la construction publique d’une salle polyvalente mise à disposition d’une association cultuelle est possible.
« Une commune peut, dans le respect des principes de neutralité et d’égalité, permettre l’utilisation d’un local qui lui appartient pour l’exercice d’un culte si les conditions financières de cette autorisation excluent toute libéralité et, par suite, toute aide à un culte. En revanche, la mise à disposition pérenne et exclusive d’une salle polyvalente en vue de son utilisation par une association pour l’exercice d’un culte a pour effet de conférer à ce local le caractère d’édifice cultuel et méconnaît les dispositions de la loi du 9 décembre 1905. »

En l’espèce, si la commune a construit une salle polyvalente, c’est bien pour la mettre à disposition d’une association cultuelle, non pour d’autres utilisations. Une salle de prière (avec les locaux afférents pour déposer les chaussures par exemple), organisée (et orientée) pour la célébration du culte musulman, paraît difficilement utilisable par des cultes différents, ou par des associations sportives ou culturelles ordinaires. Le « respect du principe de neutralité et du principe d’égalité » n’est plus qu’une incantation.

2.3 – L’ordonnance du 21 avril 2006 sur les « baux emphytéotiques administratifs » déroge à la loi de 1905, qui n’est dès lors plus applicable.

5. Mme V. : l’attribution d’un bail emphytéotique administratif (BEA) de 99 ans pour un euro symbolique par la ville de Montreuil à une association cultuelle, en vue de la construction d’une mosquée, est autorisée par une loi récente dérogeant à la loi de 1905 :
« […] l’ordonnance de 2006 sur les BEA], le législateur a dérogé à l’interdiction, posée par la loi du 9 décembre 1905, de toute contribution financière à la construction de nouveaux édifices cultuels pour permettre aux collectivités territoriales de faciliter la réalisation de tels édifices. »

L’ordonnance du 21 avril 2006 - adoptée sans tambours ni trompettes - constitue en effet la plus grave atteinte, depuis la loi de Pétain de 1942, à l’interdiction de financer les édifices de culte. Ce texte a introduit dans le code général de la propriété publique une disposition autorisant explicitement les « BEA » pour la construction d’édifices affectés au culte, qui deviendront à terme propriété des collectivités. Il s’agit, selon le CE lui-même (Rapport public de 2004), d’un avantage financier accordé à un culte donné : le prix du terrain.

Le BEA de Montreuil était ainsi légal : le CE ne pouvait que le reconnaître. Au moins, dans une autre espèce, la ville de Marseille avait-elle été obligée de revoir à la hausse la redevance pour un BEA relatif à une mosquée. Mais au cas présent, le CE va plus loin, en posant le principe de la « modicité du montant » de la redevance.
Surtout, la Haute Juridiction considère que la loi de 1905 ne s’applique plus en matière de BEA, du fait de cette « dérogation ». Il n’aura donc fallu que 101 ans pour écorner cette « clé de voûte » de la laïcité française (selon l’expression de la Cour européenne des droits de l’homme), sans que malheureusement les défenseurs de la laïcité réagissent à l’époque. Le rapport Machelon, publié en octobre 2006, signalait la fragilité juridique des BEA : curieusement il y avait déjà été remédié par l’ordonnance d’avril précédent… Petite faille toutefois : l’ordonnance de 1906 a omis de viser la loi de 1905, ce qui pourrait indiquer que l’intention du législateur n’était pas de « faire écran » à celle-ci. Néanmoins, la solution pourrait être aussi bien le « toilettage » juridique de la loi de séparation.

Est ainsi confirmée l’analyse persistante du Conseil d’Etat - et aussi du Conseil Constitutionnel -, considérant que la loi de 1905 n’a pas valeur constitutionnelle. La laïcité ne figure même pas au rang des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » (à valeur quasi-constitutionnelle) énumérés par le Conseil Constitutionnel.

Pour le Conseil d’Etat, la laïcité à laquelle se réfère l’article 1er de la Constitution n’est pas celle définie par la loi de 1905, mais seulement une obligation de neutralité à l’égard des cultes, et d’égalité de traitement entre eux, et eux seuls. Exit donc la liberté de conscience proclamée par l’art. 1er de la loi de 1905, qui étend le principe d’égalité à l’incroyance.  

Des divergences jurisprudentielles subsistent certes avec la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), qui a jusqu’ici considéré que la loi de 1905 définissait le principe de laïcité posé par la Constitution (4). Mais la CEDH, en vertu du principe de subsidiarité, ne peut s’ingérer dans l’ordre législatif et constitutionnel d’un Etat.

Tant que la loi de 1905 reste confinée au bas de la hiérarchie des normes légales, la disposition législative de 2006 l’abroge partiellement. Seule une réforme législative revenant sur la disposition de 2006 peut résoudre le problème ; ou, mieux, une modification de la Constitution introduisant une fois pour toutes une référence à la loi de séparation… C’est l’occasion pour les défenseurs de la laïcité d’exiger des candidats à l’élection présidentielle une prise de position claire.

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© Charles Arambourou, UFal et Mezetulle, 2011
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Notes   [cliquer ici pour fermer la fenêtre et revenir à l'appel de note]

1. Art. 13 (dernier alinéa) : « (…) L’Etat, les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pourront engager les dépenses nécessaires pour l’entretien et la conservation des édifices du culte dont la propriété leur est reconnue par la présente loi. »
   Art. 19 (dernier alinéa) : « (…) [Les associations à objet cultuel] ne pourront, sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l’Etat, des départements et des communes. Ne sont pas considérées comme subventions les sommes allouées pour réparations aux édifices affectés au culte public, qu’ils soient ou non classés monuments historiques. »
2. Voir le Rapport public 2004 de la Haute-Juridiction « Réflexions sur la laïcité », et surtout le recyclage de certaines de ses analyses dans le rapport Machelon, demandé en 2005 par M. Sarkozy, alors ministre de l’intérieur en vue d’un « toilettage » de la loi de 1905…
3. La présente note est écrite avant prise de connaissance des conclusions du rapporteur public.
4. Voir l'article du même auteur sur ce blog : La Cour européenne des droits de l'homme et le principe de laïcité.
   

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Annexe. Que peut-on encore faire pour la laïcité dans des cas semblables ?

Ces arrêts de principe n’épuisent cependant pas le sujet, comme on va le montrer, y compris dans certaines des espèces jugées. En effet, si les affaires n°s 2 (Fédération de la libre pensée et de l’action sociale du Rhône et M. P.) et 5 (Mme V.) sont définitivement tranchées, les trois autres sont toutes renvoyées devant la cour administrative d’appel (CAA), qui aura donc à se prononcer à nouveau : il reste ainsi une marge d’action.
1 – Affaires renvoyées devant la CAA : faire valoir les restrictions et conditions explicitées par le Conseil d’Etat
a)    Mobilier, équipements et aménagements concernant des édifices de culte  :
-     ils ne peuvent servir exclusivement à l’exercice du culte ;
-    aucune subvention ne peut être versée à une association cultuelle ;
-    l’intérêt public local doit être démontré  ;
-    une convention  (elle-même contestable devant le juge administratif) entre la commune et le culte affectataire est obligatoire ; elle doit régler la participation de chaque partie proportionnellement à l’usage qu’elle en fait.
 Ainsi, dans l’affaire n° 1, Commune de Trélazé, le CE a cassé l’arrêt de la cour administrative d’appel (CAA) annulant la décision de la commune, pour n’avoir pas recherché l’existence d’un « intérêt public communal ». L’affaire étant renvoyée à la CAA, il revient aux défenseurs de la laïcité d’exiger la production d’une convention, et la preuve que la commune entend bien développer la politique culturelle audacieuse –et pluriannuelle- tracée par le CE : organisation d’un enseignement de l’orgue dans le cadre de l’école de musique de la ville, rémunération d’un professeur, et programmation de concerts publics.
Au cas d’espèce, Trélazé est à un jet de pierre d’Angers, qui doit déjà comporter quelques orgues, et on peut douter qu’une commune de 12 000 habitants ait les moyens de la politique culturelle ainsi « obligée ». Le seul coût de l’opération envisagée (rachat d’un autre instrument, restauration, et installation dans l’église Saint Pierre) pourrait être fort élevé.
b)    Investissements immobiliers directs en faveur de cultes  (hors baux emphytéotiques) :
-     ils ne peuvent servir exclusivement à l’exercice du culte ;
-    aucune subvention ne peut être versée à une association cultuelle ;
-    l’existence ou la préservation d’un intérêt public local doit être démontrée  ;
-     une tarification « excluant toute libéralité » doit être prévue ;
-     la mise à disposition d’une association cultuelle ne peut être « exclusive et pérenne » ;
-     le « respect du principe de neutralité à l’égard des cultes et du principe d’égalité » s’impose.
 Dans les deux espèces traitées (n° 3, Communauté urbaine du Mans, et n° 4, Commune de Montpellier), l’affaire est renvoyée devant les CAA, après cassation de leurs précédentes annulations des délibérations publiques. A cette occasion, le respect des principes exigés par le CE peut être contesté.
Il s’agit dans les deux cas du culte musulman : c’est en effet celui qui bénéficie de la plupart des décisions des collectivités locales, au nom d’un prétendu « rattrapage » de la situation privilégiée de l’église catholique. Mais les évangélistes, bouddhistes, etc. peuvent aussi bien s’en réclamer, et l’ensemble des cultes a intérêt à la remise en cause de la loi de séparation.
Dans le cas n° 4  (Montpellier), on peut évoquer a contrario l’annulation par la CAA de Marseille, le 6 janvier 2011, de subventions d’investissement de la même ville de Montpellier et de la région Languedoc-Roussillon à une association maçonnique (Centre culturel montpelliérain), au motif qu’elles ne répondaient pas à un « intérêt local ». Nous voilà loin de « l’égalité » entre les associations ou de la « neutralité à l’égard des cultes »…
Par ailleurs, les conditions concrètes de la mise à disposition peuvent aisément être contestées, sachant qu’elles ne peuvent être « exclusives et pérennes ».
Il faudrait en outre vérifier si l’intention de la commune en construisant le local n’était pas en réalité de l’affecter à un culte. Le terme « salle polyvalente » est en effet couramment utilisé dans les initiatives semblables. A la commune de démontrer la polyvalence en question.
Dans le cas n°3  (Le Mans), on voit mal à qui et à quoi d’autre pourrait servir un abattoir rituel, accessoire exclusif de l’exercice d’un seul culte : l’inégalité et l’absence de neutralité religieuse peuvent être soutenues. On rappellera en outre que c’est à l’organisateur de l’abattage qu’il incombe d’assurer le respect des prescriptions réglementaires et sanitaires : les mettre à la charge de la commune revient à créer une rupture d’égalité entre les citoyens devant les charges imposées par « l’ordre public ».
Dans les deux cas, il conviendra de vérifier l’existence de conditions tarifaires excluant toute subvention déguisée, et de les contester le cas échéant.

2 – Décisions devenues définitives : vigilance pour l’avenir
L’affaire n° 2 , Fédération de la libre pensée et de l’action sociale du Rhône et M. P., est close par un rejet définitif.
 Toutefois, l’existence d’une convention, exigée par le CE, doit encore être vérifiée, et son absence, son éventuel refus, ou son caractère inéquitable, peuvent toujours donner lieu à contentieux.
Cas n° 5 : Mme V. : le rejet du pourvoi contre la décision de la CAA de Versailles, qui confirmait la délibération communale, rend celle-ci définitive. De toute façon, c’est la loi sur les BEA qui s’applique.
Mais ces affaires doivent servir de leçon : c’est à la racine, au moment de la décision municipale, qu’il convient de traiter le mal. Quand un BEA est décidé, il est trop tard.
 Dans tous les cas où le CE vient de permettre des remises en cause de la loi de 1905, aux élus et aux citoyens de se montrer vigilants. La démonstration d’un « intérêt public local » doit être exigée de la collectivité, et à défaut contestée devant les juridictions administratives. De même, il faut veiller au « respect du principe de neutralité à l’égard des cultes et du principe d’égalité », en n’hésitant pas à comparer : d’une part, la totalité des cultes entre eux–il est matériellement et financièrement impossible de donner à tous satisfactions égales-,  d’autre part, les cultes et les associations non religieuses.
A l’avenir, la défense de la laïcité aura de plus en plus pour terrain l’action des citoyens dans les collectivités locales.